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经济增长新模式与制度建设
许小年， 《财经》 2006年6月
中国经济正在面临两个的重要转变，即经济增长模式和公共政策制定模式的转变。
关于经济增长模式转变的必要性，政府、经济学家和社会各界对此已经形成共识。还没有形成共识的，是如何形成转变。经济增长模式的转变应该如何实现？转
变增长方式已经讲多年，现在仍然转不过来，困难在什么地方，哪里需要做更多的工作？
而关于公共政策制定模式的转变，现在讨论的还不多，而这个话题是与上一个问题紧密相关的，值得深入探讨。
现有经济增长模式潜力将尽
之所以要提出转变经济增长模式的问题，是因为这么多年来依靠投资、特别是依靠固定资产投资推动中国经济增长这一模式的负面结果已经越来越多地在经济中显
现出来，这些负面的结果在提醒我们，这种增长模式的增长潜力几乎已经走到头了，如果不能够迅速地实现经济增长模式的转变，中国经济将可能碰到非常大的麻
烦。
改革开放20多年来，中国的GDP增长每年大概有10%，基本上是依靠依靠投资来推动的。改革开放初期，我们投资占GDP的比重大概在
20%左右，到去年已经超过40%，投资占GDP的比重几乎翻了一番。如果中国的经济增长模式照此继续下去，到2012年左右，投资占GDP的比重岂不是
将超过百分之百？
显然，投资占GDP的比重不可能超过百分之百，在达到理论极限之前就可能要出问题。不光中国如此，亚洲各个国家如日本、韩
国，在战后经济高速增长基本上都是由投资来推动的；而当投资增长率一旦下降的时候，这些国家的经济又都出现了问题。日本在战后投资率从15%一直上升到上
世纪70年代中期的30%左右，之后投资率开始平缓，仍然停留在30%的水平上，但日本经济的增长速度从原来的7%至8%一下子跌到3%至4%。经济学理
论和发展中国家经济发展的实践过程都告诉我们，依靠投资的经济增长是有极限的，当达到极限之前就有问题。我们现在已经尝到这方面的恶果。
过度
依赖投资所带来的后果就是大量的过剩产能。这个过剩产能使得我们在这一次经济增长周期中间出现了一个非常独特的现象，和上一次的经济周期不太一样。
1993年－1994年是高投资、高通胀，而这一次是高增长、低膨胀。为什么出现这样大的区别？1994年宏观经济增长的需求增长非常快的时候，经济供求
能力还跟不上，此时就表现为通货膨胀。而这一次不管需求有多高，生产能力都能够满足对投资品和消费品的需求，所以这次是高增长、低膨胀，甚至是高增长通
缩。这在市场经济上是非常独特的现象，在教科书上都找不到对这一种经济现象医治的药方。
1993年－1994年广州、深圳都出现抢购日常消费生活用品，这一次没有发生抢购，因为不管需求有多强，总是能够生产出来，总是能够满足供应商提供
的产品，所以社会上没有恐慌心理，没有通货膨胀，但是这正是我们这样的增长模式的危险所在。
它的危险表现在几个方面：
——企业的利润受到挤压。因为价格上不去，在制造业中存在大量的过剩生产能力。上游原材料的价格涨起来的时候，下游的企业却没有办法相应地提高价格，把原
材料价格上涨的一部分传达到下游。上游原材料的通货膨胀中是最严重的是2004年到2005年之间，曾经达到两位数，大概有14％、15％的上涨，这一方
面和国际油价有关，另一方面和国内的投资有关。但是轻工业产品、制造业的价格即使在通胀最厉害的时候也不过是3％、4％，它不敢把上游的价格上涨传递到用
户而是自己设法消化，因为如果一旦提价市场份额就下滑。到2006年4月份上游的价格通胀已经回落到4％的水平，而下游的产品则已经到了零。
今年下半年很快就会重回通缩，所以中国经济在价格方面长远来看主要的危险不是通胀，而是通缩。通缩的原因就是因为1993年1994年投资高峰，2003
年、2004年又一轮的投资高峰已经彻底地改变了中国经济宏观总供给和宏观总需求的相对关系。我们现在是总供给大于总需求的过剩经济，而不再是短缺经济。
这一点在政府制定经济政策的时候，在企业的日常操作中都应该有这样的概念——总体的供应能力已经超过了需求的增长。所以经济需求再快也不会有通胀。这轮投
资高峰造成的通货紧缩，将侵蚀企业的利润率。
——企业营利能力的下降，意味着银行的资产值的恶化，这从来就是硬币的两面。所以第二个隐患就是银行资产有可能恶化。
——环境的恶化、能源和其他自然资源的制约也使得这种增长模式没有可持续性。
——单纯依靠投资依靠资源投入量的增加获得经济增长，使我们的企业、行业、国家的经济在国际舞台上没有竞争力。
我们做来做去到现在还是大路货，大量低成本、低附加值的劳动密集型产品和劳动密集型产业。在国际市场上竞争越来越激烈的情况下，这个模式继续下去是非
常令人担忧的。所以在这个时候，一方面决策者提出要降低投资在国民经济中的比重，一方面要刺激消费。
但是在我看来，出路不在于刺激消费，因为消费非常稳定，每年都是10％的增长速度。10％的消费增长在世界上的主要经济体里面已经是最高速度之一。日本
和美国的消费都是2％、3％的增长速度。这样稳定的增长再刺激也刺激不起来，除了住房和汽车，我们的消费都是有刚性的。
如何转变增长方式
出路是转变经济增长模式，就是从过去单纯依靠增加资源的使用量来推动经济的增长，变为改善资源的使用效益，是数量向效率的转化。
从行业上来讲，则是从制造业向服务业的转换。我们不能够靠制造业、靠资本密集型的制造业、靠投资推动中国的经济增长，将来的发展方向应该是在服务业
上。
如果我们把发展的主要目标从制造业转向服务业。不可避免要降低GDP的增长目标。最近“十一五”规划里面，政府已经把GDP增长的目标值降低到
7.5％，这是非常及时的。
今年一季度两个数据出来以后，引起了决策层很大的忧虑。一个是固定资产投资继续以接近30％的速度增长，这个投资速度所形成的未来产能扩张是非常不得了
的。在过去的两三年之间，固定资产投资每年都是25％－30％，消费的增长每年都是10％，这么高的投资增长所形成的产能市场在什么地方？现在拼命出口，
就是因为国内市场容纳不了这么大量的过剩产能。现在主要的出口国家都在联合起来制裁我们，欧盟说我们是倾销，美国人给我们征收额外关税，中国制造的鞋在西
班牙被烧。
一个数字是新增贷款12000多亿。今年全年央行的新增贷款的指标是26000亿，全年的指标一季度就用掉了一半。这两个数据出来
之后，政策方向开始有所转变。不久我们就看到了央行近年来的第二次加息。现在还在有人议论，这27个基点的加息是第一次还是最后一次。很多人希望是最后一
次，但是在我看来仅仅是第一次，美联储的加息都已经加了十几次了。我们现在的决策层在决策上是犹犹豫豫，市场预期始终建立不起来，大家还在猜是第一次还是
最后一次加息。但现在已经没有什么好猜的了，政策上面逐渐地偏紧，是今后一段时间里面不可避免的趋势，最近房地产市场的调控是另外一个紧缩的信号。我们不
能让投资再这样增长下去了。
当然，我不赞成用行政的手段调控市场，但是“国六条”的出台除了解决低收入的住房问题之外，它宏观层面上的政策方向是继续趋紧的。
从短期来讲是要把过快的投资增长速度降下来，从长期来讲是要从根本上转变经济的增长模式。
这个转变是从资源的数量增长转到资源使用效率的提高，从制造业转向服务业。如何提高效率？这就是通过研究与开发来改善资源使用的效率，而不是单纯依靠
资源使用数量的提高。
有些人讲，中国还是第三世界国家，从制造业转向服务业，行吗？
我们的服务业有巨大的空间。和经济发达程度类似的国家相比，中国的服务业仍然欠发达，因此有很大的发展空间。在改革开放以前服务业占GDP的比重有所下
降，从30％左右下降到20％左右，改革开放以后，中国的服务业有所上升，但占GDP的比重仍然落后于印度。印度的服务业是稳定上升的趋势，印度的人均
GDP没有我们高，如果它在去年可以做到服务业占GDP的50％，我们为什么不可以把服务业从占GDP的40％提高到50％呢，这里有多少的就业机会呢？
当然，如果把经济的重点从制造业转向服务业的时候，GDP的增长就不是7％、8％，也不是我们今天的10％，制造业需要大量的投资，而服务业不需要大量
的投资，在服务业驱动的经济中，GDP增长的速度相对是比较慢的。GDP不可能永远保持在10%，这是一个我们应该面对的现实，我们需要调整对GDP增长
的预期，GDP许应该降到6%甚至5％。只要有足够的工作，就业问题是能够解决。GDP
增长下到8%以下，我们未必就活不下去。服务业对资本的要求低得多，但在就业方面，潜力丝毫不亚于制造业。
日本的服务业占GDP的比重在去年已经在65％左右。美国已经超过80％，接近90％。GDP降下来以后，中国的经济不会就垮了，也不会有失业的问
题。把GDP降下来和社会不安定联系在一起，是因为我们已经习惯了这种经济增长模式。现在要转变观念。
转变增长模式是一个非常困难的任务，这么多年的增长模式总是转不过来，最大的难点在哪里呢？
要想转变增长模式一定要转变政府的决策。过去的增长模式基础是政府主导下的资源配置，就是政府对于资源、经济活动极大的影响力。如果政府不从经济中退
出，这个模式不可能转变。
为什么过去的经济增长模式和政府有关？当政府主导资源配置的时候，它的目标不是资源配置效率的最大化，而是GDP增长最大化、税收和就业最大化。当政府
主导资源配置的时候，追求的不是效率，而追求的是规模、速度，也就是说，政府主导资源配置能要追求效率之外的目标。而这些效率之外的目标最关心的就是税
收、GDP增长、就业。GDP增长就是政绩，税收和政绩也有关系，和社会稳定也有关系，就业就是当地社会的稳定。而社会目标、经济目标和效率目标之间是有
冲突的，现在还多了一条，如果政府退出资源配置，退出市场，那么寻租就有困难了。但如果政府不从市场退出，这种模式永远转变不过来。
创新从何而来
政府从经济中退出后应该干什么？政府要强化制度建设，强化制度创新，为新的经济增长模式创造良好的制度环境、法律环境和监管环境。
要想造就一个创新经济，最重要的是什么？最重要的不是政府去成立什么基金，不是政府搞五年科研规划。世界上主要的技术突破和技术创新都不是政府规划出来
的，都是在市场中涌现出来的，都是在市场中的个人在追求个体利益最大化的过程中，由市场经济中的个人、市场经济中的企业，在一个良好的法律环境中创造出来
的。
20世纪对人类生活和经济产生重大影响的技术突破，从早期的火车、铁路开始，到电力和普及，再到内燃机、电视、电子产品，最近是计算机、
互联网，整个20世纪的经济发展史，重大的技术突破都不是政府规划出来的，都是在市场中涌现出来的，都是追求利润最大化的企业，追求个人财富最大化的个
人，在市场强有力的激励推动之下进行创新，承担风险，进行投资，才有的技术进步。所以，一提创新社会，觉得就是要科研部门做一点事情，要政府做一点事情，
这是一个误解。
确实，创新社会需要政府发挥它的职能，但不是直接的组织项目、规划项目，而是创造一个良好的法律环境，使得有创新意愿的个人和企业能够通过创新活动获
得丰厚的回报，也就是要建立一个创新的激励机制，而创新的激励机制的基础是产权的保护，特别是知识产权的保护。
中国的企业为什么不做研发？中国的企业研发很明显落后于现在世界上其他的大型公司。我在中欧的课堂上就这个问题进行了当场的调查，有一个学员说，我做研
发干什么？今天新产品出来以后，明天的假货就出来了，价格是我产品的1/3、1/4。问题就在知识产权的保护。知识产权的保护离不开一般的产权保护，我们
要尽快把《物权法》制定出来，奠定保护私有产权的基础大纲，在这个前提下我们才能谈到知识产权的保护，有了知识产权的保护我们才有可能建立法治社会。没有
知识产权保护的情况下，从中外历史上看我们都知道是不可能的，所以政府应该推动立法、推动教育。
增长模式从制造业转向服务业需要很多新的技
能、新的知识、劳动力。人民短期能不能适应这种转变，要通过教育增加他们的就业灵活性，增加他们的技能和知识，使得在转型的过程中能够及时找到新的工作。
政府还应该做好社会保障，使得在转型过程中有一部分暂时还不能够适应经济转型，失去工作的人有所保障。政府应该做的是制度建设，制度创新，而不是狱卒代庖
操办项目。政府还应该做的是解除管制，管得太多了创新就没有办法进行。
公共政策制定模式亟待转变
在转变经济增长模式的过程中，需要反复强调的是政府职能的转变。一个相关的问题是转变公共政策的制定模式。
现在的经济增长已经不单纯是经济政策，而日益变成了经济社会政策。比如，在目前正在进行的宏观调控中，可以发现旗帜鲜明的两大观点：应该及时进行调控和
不必进行调控。主张调控的有国务院、央行、银行以及部分学者，不主张调控的有地方政府、部分学界人士、非银行金融结构、地产商。这些有关宏观政策的争论与
其说是因为形势判断不同，不如说是因为利益取向不同。
再看房地产市场的调控。我们看到的是政府，开发商和不同需求层次的购买者之间的利益关系。“国六条”出台以后，大家现在都在认真思考政策下来以后怎么
办？这不单纯是经济政策，而是涉及到了利益。
比如成品油的提价。我个人认为成品油的价格早就应该市场化。迟迟没有市场化，是因为成品油的价格涉及到石油公司和炼油厂的利益博弈，涉及到炼油厂和终端
用户之间的利益博弈。所以说经济改革和经济政策已经超出了经济范畴，而越来越多的涉及到社会，涉及到利益的调整，涉及到收入的再分配。
在这样一种情况下，经济政策的最终目标就不光是要实现效率的最大化，现在的经济政策不得不兼顾社会公平。因为这个政策本身已经不单纯是经济的，它同时
也是社会的。
在这里我们讲经济政策与效率公平的两重性。在我看来，公平是机会的平等，而不是收入的平等。如果我们按照机会的平等来定义公平，实际上经济政策的效率公
平是可以兼顾的，因为效率公平在理论上并不互相矛盾。对于这个问题有一个美国的法学经济学家讲得最为直截了当，他说什么叫公平，效率就是公平。
公平的含义并不是说成品油加价之后出租车司机负担多少、老百姓负担多少、出租车公司负担多少、政府负担多少，这永远都不会达成一致意见。如何判断这个政
策是否公平？就是要看机会是否平等，程序是否公平，在博弈的过程中各个利益集团是否具有同样的话语权？在政策的制定过程中，是不是打车的老百姓的利益诉求
得到了反应，是否出租车司机的利益诉求得到了反应。这就是公平的含义，而不是涨价30％，老百姓和政府各负担多少的问题，单纯谈论一个数字，永远不可能达
成协议，所以作为公共政策的制定，要放弃把结果的均等作为目标而要转向程序的公平。
用这个标准来衡量的话，我们发现现在的经济政策陷入了社会公平的多难困境。
在宏观调控中间政府越来越多的使用行政手段，行政手段既造成效率上的损失，而且还带来社会公平性的问题。在行政调控的过程中总是扶持强的、抑制弱的，而
强的往往是国有，弱的往往是民营，结果是不少行业的国有垄断程度继续提高。按说宏观调控应该一视同仁，而不能分出身，不能分所有制，而实际上依靠行政手段
进行调控的时候就造成扶强抑弱的结局。
另外一个不公平就是对房地产价格的调控。实际上，房地产的价值链是从地方财政到地价，从地价到一级市
场，从一级市场到二级市场房价。我们现在政策的注意力全都集中在一级市场和二级市场，地价的居高不下却没有任何措施来解决。解决地价高居不下的最好办法是
发展一个公开的透明的土地市场。
另外一个公平性的问题就是监管“俘获”。也就是监管当局没有从社会公众的利益出发，而是成为行业中间利益集团的代言人，比如在一些省市，在油价提价的
方案出来以后，是政府、消费者、司机承担成本，而出租车公司却没有承担成本。
所以，政策的公平并不是体现在结果上，而是体现在政策制定的过程中。有一些政策有失公平是因为弱势群体没有被充分地带动。这里弱势群体的定义并不是按照
收入定义的，而是按照话语权定义的。弱在什么地方？弱在它被排斥在公共政策讨论和制定的过程之外，它的利益在这个过程中没有得到充分地反映。所以关于公平
性的讨论，我觉得我们要克服长期以来存在中国社会中间的均贫观念，这和市场经济中公平的观念是格格不入的。
在公共政策的制定中，也面临着一个
政府决策的转变，在公共政策的制定过程中，政府应该是中立的超脱的。因为政府在这个利益博弈之间并不是利益的无关方，往往是利益中非常重要的利益相关方，
所以由政府裁决、决定利益分配的格局就会出现公平性的问题。因此政府不宜扮演协调利益冲突的角色，政府要从游戏的制定者转变为规则的执行者，而规则的制定
由博弈中间的利益各方自己来制定。从这样的角度出发，在制定公共政策的过程中和政策的执行过程中需要独立的监管机构和独立的政策执行机构。
市场经济就是承认每个人每个利益集团自身的利益，承认他们有权运用各种方式来影响公共政策，但是我们要做的是给不同利益者提供法制框架。
在利益集团发生利益冲突、意见争执不下的时候，我们就特别需要独立的监管机构和独立的政策执行机构。这一次宏观调控，有不少学者就充分感觉到中央银行独
立的重要性，没有独立的中央银行就没有独立的货币政策，货币政策必然是被利益集团的博弈所决定的，没有办法根据独立的国民经济的运行情况制定货币政策。而
在宏观政策方面这些政策制定机构应该只管总量，而把结构调整任务交给市场。
总结起来讲，经过20多年的经济改革与开放，我们的社会和经济已经
发生了巨大的变化，和1978年的中国完全不可同日而语，一个最重要的变化就是多元利益主体已经形成，已经不再是计划经济体制下“个人服从集体，集体服从
全局”，在市场经济条件下我们尊重每一个人的权力，尊重每一个企业的权力，尊重每一个群体的权力，我们已经进入了利益博弈的“春秋战国时代”。
如何应对这样新的形势？需要建立协调各方利益的机制，要创建一个平台，使得利益各方能够充分表达自己的诉求。是否可以设想，在成品油提价的时候，请老百
姓的代表、石油公司、炼油厂都来讲一讲，所有的利益各方要能够充分表达自己的意愿，表达自己的利益诉求。在这个平台上还要建立达成妥协的游戏规则。一个社
会既然承认所有者的利益，就不能因为利益的冲突不作出决策。你可以对这个决定有不同的意见，但是你必须同意做出这个决定的程序。否则这个社会没办法解决问
题。制定规则的程序以及执行规则的程序是需要所有的利益各方、社会各界都认同的。
这样一种机制对我们的传统观念构成了重大的挑战。承认和尊重他人的权力，不求人人满意的结果，只求人人满意的规则，如何在利益冲突之下实现和谐社会，
这都是对我们新的挑战。
这样的规则是保持社会安定，解决利益冲突的最好办法。为了尽快建立起这样的规则，我们需要政府的远见、克服部门的利益，尽快启动政治改革和司法改革，进
行制度创新；我们需要知识分子的良知，独立于利益集团。如果他不独立的话，他应该做出足够得信息披露，表明他的利益身份。知识分子还要认真研究问题，对学
术、社会和历史负责；我们还需要民众的理性，经济的现代化社会的现代化离不开观念的现代化。
27年的改革已经极大地改变了中国的经济基础。我
们以市场经济为主体，带有强烈的政府干预的色彩。这样的经济基础向前走到了市场经济，但一大套制度更新的落后，就是今天众多的经济问题、社会问题的根源所
在。而这些制度建设和制度创新如果跟不上，势必会影响经济的进一步发展。在转变经济增长模式的同时，要同时加紧制度的建设，改革一切不适应市场经济的上层
建筑，建立起适合市场经济的法律体系，适合市场经济的监管体系，适合市场经济的社会观念，从而实现民族的现代化。 |
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